RESUMO: O artigo examina a reforma tributária brasileira introduzida pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e regulamentada pela Lei Complementar nº 214/2025, com foco no modelo IBS/CBS e em seus efeitos sobre o federalismo fiscal. A tese central é que, embora a reforma prometa simplificação, neutralidade econômica e redução da litigiosidade, ela desloca a complexidade do plano normativo para o plano institucional. O autor sustenta que IBS e CBS, apesar de formalmente distintos, compartilham a mesma materialidade econômica e funcionam, em substância, como um imposto único sobre o consumo juridicamente fracionado. Essa unidade material contrasta com a fragmentação das competências de titularidade, administração, fiscalização, contencioso e jurisdição. Nesse contexto, o Comitê Gestor do IBS torna-se peça-chave, mas também fonte de tensão: ao centralizar funções essenciais do tributo, pode esvaziar, na prática, a autonomia de estados e municípios, ainda que a titularidade da receita permaneça distribuída entre os entes subnacionais. O risco apontado é o de uma centralização funcional sob aparência de descentralização. O artigo conclui que o êxito da reforma dependerá menos do texto constitucional e mais da qualidade de sua governança. Para que a promessa de simplicidade se concretize, será necessário criar mecanismos eficazes de coordenação, uniformização interpretativa, solução de impasses e definição clara de competências administrativas e judiciais. Sem isso, a reforma poderá substituir uma complexidade conhecida por outra mais institucionalizada e potencialmente mais difícil de corrigir.

A reflexão contemporânea sobre a reforma tributária brasileira não pode prescindir da referência à atuação institucional e acadêmica de Gustavo Brigagão, cuja presidência da ABDF, entre 2015 e 2021, coincidiu com um período de especial intensificação do debate tributário nacional. Sob sua liderança, a Associação consolidou-se como espaço qualificado de produção científica, diálogo institucional e exame crítico das transformações do sistema fiscal brasileiro, acolhendo discussões centrais sobre simplificação, federalismo e tributação do consumo. Nesse ambiente, a contribuição de Gustavo Brigagão ultrapassou a dimensão administrativa de sua gestão, projetando-se também na formulação e no aprofundamento dos estudos sobre a reforma tributária, tema ao qual dedicou reflexão consistente e senso crítico. Nesse horizonte de análise insere-se a presente investigação, voltada a examinar as tensões estruturais do modelo IBS/CBS à luz da racionalidade, desenho institucional e preservação do pacto federativo.

A reforma tributária introduzida pela Emenda Constitucional nº 132/2023, com desenvolvimento normativo pela Lei Complementar nº 214/2025, representa uma das mais profundas inflexões do sistema fiscal brasileiro desde a Constituição de 1988. Não se trata apenas de uma reorganização técnica da tributação sobre o consumo, mas de uma reconfiguração estrutural do modo como se distribuem poder, competência e autonomia no âmbito federativo, com reflexos diretos na dinâmica decisória, na organização do contencioso e na própria estabilidade do sistema. Em termos institucionais, a reforma não altera somente a arquitetura dos tributos; ela redefine os centros de decisão, desloca funções historicamente exercidas por entes distintos para mecanismos colegiados de alcance nacional e inaugura uma nova gramática de coordenação fiscal.

A narrativa oficial da reforma repousa sobre três promessas centrais: simplificação, neutralidade econômica e redução da litigiosidade. Sob o prisma estritamente normativo, tais promessas possuem base racional. A unificação das bases de incidência, a não cumulatividade ampla, a padronização de critérios de creditamento e a substituição de múltiplos tributos por um modelo dual tendem a conferir maior transparência ao sistema e a reduzir distorções associadas à cumulatividade, à guerra fiscal e à fragmentação legislativa. Sob essa perspectiva, a reforma parece aproximar o Brasil dos modelos internacionais de tributação do valor agregado.

Todavia, essa leitura revela-se incompleta quando o modelo é examinado em sua dimensão institucional. A reforma simplifica a forma de incidência, mas não necessariamente o funcionamento do sistema. Ao contrário, desloca a complexidade do plano normativo para o plano organizacional, produzindo um arranjo cuja eficácia dependerá menos da redação abstrata das normas e mais da capacidade de coordenação entre entes federativos, da previsibilidade dos mecanismos de governança e da coerência das instâncias administrativas e jurisdicionais encarregadas de aplicar o novo regime. Em outras palavras, o sistema torna-se conceitualmente mais simples, mas operativamente mais exigente.

A primeira e mais sensível questão situa-se no âmbito do federalismo fiscal. A Constituição brasileira consagra, no art. 60, § 4º, I, a forma federativa de Estado como cláusula pétrea. Essa proteção, todavia, não se esgota na preservação nominal da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios enquanto pessoas políticas autônomas. A garantia constitucional alcança a substância da autonomia federativa, o que inclui capacidade real de autogoverno, autoadministração e autolegislação dentro das esferas de competência constitucionalmente atribuídas. Em matéria tributária, essa autonomia assume relevância particular, porque o poder de instituir, regulamentar, arrecadar, fiscalizar e administrar receitas constitui um dos elementos mais concretos da independência material dos entes federativos.

A autonomia tributária não se confunde com mera titularidade abstrata de receita. Ela pressupõe um feixe mínimo de prerrogativas efetivas: definição normativa dentro dos espaços constitucionalmente permitidos, administração do tributo, interpretação da legislação, exercício da fiscalização, estruturação do contencioso e apropriação do produto arrecadado. Quando um ente conserva apenas a titularidade sobre o resultado financeiro, mas perde a condução funcional do tributo, sua autonomia deixa de ser plena e passa a ser mediada por estruturas externas. O problema jurídico, portanto, não é meramente semântico. Ele diz respeito à própria densidade da competência tributária e à possibilidade de sua dissociação em parcelas cuja repartição altera, em maior ou menor medida, o desenho federativo.

É precisamente nesse ponto que o IBS introduz uma inflexão relevante. Embora formalmente atribuído a estados, Distrito Federal e municípios, o tributo deixa de ser administrado de modo separado por cada ente e passa a ser gerido por um Comitê Gestor de caráter nacional. Essa dissociação entre titularidade e administração modifica profundamente o conteúdo prático da autonomia tributária. O ente que não fiscaliza diretamente, não interpreta de forma originária, não administra seus próprios procedimentos e não conduz autonomamente o contencioso do tributo do qual é titular não exerce, em sentido integral, a competência tributária que a Constituição aparenta assegurar-lhe. Sua atuação passa a ocorrer por representação institucional, no interior de um processo colegiado, e não mais por manifestação imediata de sua vontade política própria.

Tal transformação produz um efeito estrutural de grande relevo: o esvaziamento progressivo da autonomia subnacional por via funcional. Não se trata de supressão formal da competência, uma vez que a Constituição continua a reconhecer a titularidade do IBS aos entes subnacionais. O que se verifica, porém, é a substituição do exercício direto por um exercício mediado, dependente de deliberações coletivas e de procedimentos uniformes. O poder tributário, antes pluralmente exercido por cada ente em seu âmbito, torna-se condicionado à lógica de um centro decisório comum. O federalismo, nesse contexto, não desaparece; ele é reconfigurado em chave cooperativa, mas com inequívoca inclinação à centralização.

Essa distinção entre supressão formal e redução funcional é decisiva para a análise constitucional. Em sistemas federativos, a erosão da autonomia raramente se apresenta de modo explícito. Mais frequente é a sua compressão por mecanismos institucionais que preservam a linguagem da descentralização enquanto concentram a capacidade efetiva de decisão. O risco, aqui, não é a abolição declarada do federalismo, mas o seu enfraquecimento material por intermédio de um desenho que mantém a titularidade dispersa e concentra a administração em escala nacional. Daí a pertinência da indagação: até que ponto a centralização indireta de funções essenciais do tributo permanece compatível com o núcleo essencial do princípio federativo protegido pelo art. 60, § 4º, I, da Constituição?

A resposta não é simples. É possível sustentar que a federação contemporânea comporta mecanismos robustos de cooperação e que a complexidade econômica do mercado nacional exige soluções institucionalmente integradas. Também é possível argumentar que a fragmentação anterior comprometia valores constitucionais igualmente relevantes, como a livre concorrência, a neutralidade tributária e a eficiência administrativa. Ainda assim, a constitucionalidade material do arranjo não pode ser presumida apenas porque a reforma foi aprovada por emenda constitucional. O controle dogmático exige verificar se o novo modelo preserva espaços reais de autodeterminação dos entes subnacionais ou se, ao contrário, converte a autonomia em participação residual em órgãos colegiados, substituindo a competência própria por um direito de voz em estruturas centralizadas.

O Comitê Gestor do IBS explicita, de forma particularmente nítida, as tensões desse novo arranjo. Sua composição paritária entre estados e municípios busca refletir equilíbrio federativo, evitando a predominância de um único grupo de entes. Em tese, trata-se de mecanismo racional, pois reconhece que a arrecadação do IBS interessa simultaneamente a distintos níveis de governo. Na prática, porém, essa composição não elimina o conflito; antes o institucionaliza. Estados e municípios não constituem blocos homogêneos. Há divergências estruturais entre entes exportadores e importadores líquidos de consumo, entre regiões mais industrializadas e regiões de menor dinamismo econômico, entre grandes capitais e pequenos municípios, entre administrações dotadas de aparato técnico sofisticado e administrações de reduzida capacidade institucional. O colegiado, por isso, não traduz um espaço natural de convergência, mas um ambiente permanente de barganha federativa.

A exigência de deliberação por dupla maioria busca impedir a imposição unilateral de decisões e constitui tentativa de proteção recíproca entre os grupos representados. Todavia, o mesmo mecanismo que impede hegemonias também amplia o potencial de bloqueio. Em temas de alta sensibilidade arrecadatória, qualquer dissenso mais intenso pode converter-se em obstáculo à tomada de decisão. Sem um mecanismo claro e eficaz de superação de impasses, a busca por consenso transforma-se de virtude institucional em condição de sobrevivência operacional. Em matéria tributária, na qual previsibilidade e continuidade são essenciais, a possibilidade de paralisação decisória possui consequências sistêmicas severas.

Esse quadro se agrava quando se considera a necessária harmonização entre o IBS e a CBS. A reforma apresenta ambos como tributos distintos, pertencentes a pessoas políticas diversas, mas construídos sobre uma base comum de incidência. Isso faz com que o funcionamento prático de um dependa, em larga medida, da coerência interpretativa do outro. A atuação do Comitê Gestor do IBS, portanto, não se desenvolverá em isolamento. Ela será permanentemente tensionada pela necessidade de diálogo com a estrutura federal incumbida da CBS. Nesse espaço surgem fóruns, comitês de harmonização, instâncias técnicas e mecanismos cooperativos cuja finalidade declarada é preservar a unidade operacional do modelo.

Entretanto, tais mecanismos não são politicamente neutros. A União dispõe de maior capacidade institucional, maior densidade burocrática, superior poder de coordenação normativa e tradição histórica de centralidade na condução de políticas fiscais nacionais. Em ambientes de harmonização, essa superioridade tende a projetar-se sobre os demais participantes. Assim, o que se apresenta como coordenação horizontal pode, na prática, assumir feição vertical. A orientação federal, embora nem sempre formalmente vinculante, pode converter-se em parâmetro dominante de interpretação, especialmente quando associada à capacidade técnica de produzir soluções mais rapidamente, de estruturar sistemas informacionais e de influenciar os espaços em que a uniformização é debatida.

O problema, portanto, não reside apenas em saber se o Comitê Gestor possui autonomia formal. Mais importante é verificar se ele deterá autonomia funcional suficiente para formular entendimentos próprios, administrar divergências e resistir à absorção progressiva por uma racionalidade central. Não custa recordar que, enquanto a União forma um bloco monolítico, com interesses claramente alinhados e representação de 50% no comitê e no fórum de harmonização (4 representantes, todos indicados pelo ministro da Fazenda — art. 320, III, da LC 214/25), os 27 estados e o Distrito Federal (dois representantes — 25%) e os mais de 5.570 municípios (dois representantes — 25%), que possuem uma pluralidade de interesses regionais e locais, inclusive antagônicos entre si, respondem, juntos, pelos demais 50%, nos termos do art. 319, I, ‘a’ e ‘b’, da LC 214/25. Portanto, os entes subnacionais nem sequer possuem maioria na representação de seus interesses nesses espaços deliberativos.

Além disso, em sistemas complexos, a subordinação raramente se manifesta como hierarquia aberta. Frequentemente ela emerge de dependências técnicas, informacionais e operacionais. Quem controla plataformas, fluxos de dados, mecanismos de arrecadação, parâmetros de conformidade e instrumentos de harmonização tende, no médio prazo, a exercer influência decisiva sobre a interpretação do sistema. A centralização funcional pode, assim, instalar-se sem declaração explícita, por simples força da coordenação assimétrica.

A análise da natureza do modelo IBS/CBS reforça essa percepção. Embora se sustente tratar-se de sistema dual, a dualidade mostra-se em grande medida formal. Ambos os tributos compartilham a mesma materialidade econômica, a mesma lógica de incidência, a mesma técnica de não cumulatividade e, em larga medida, ela estrutura conceitual. O que varia, em essência, é a titularidade do produto arrecadado e o locus institucional de determinadas funções administrativas. Sob o ponto de vista material, a operação tributada é a mesma; a base econômica alcançada é a mesma; o desenho dogmático de incidência é convergente. A dualidade, assim, não exprime diversidade ontológica do fenômeno tributado, mas uma opção de repartição institucional do resultado fiscal.

Essa constatação permite afirmar que o modelo brasileiro se aproxima da figura de um imposto único sobre o consumo juridicamente fracionado. Não se trata de dizer que IBS e CBS sejam idênticos sob todos os aspectos normativos, mas sim de reconhecer que a sua unidade material é tão intensa que a separação jurídica perde densidade explicativa. A dualidade cumpre função distributiva e política: permite acomodar a titularidade de receitas entre a União e os entes subnacionais sem renunciar à narrativa de preservação federativa. Contudo, essa função distributiva não altera o dado central de que o contribuinte se defrontará, sob o ângulo econômico, com uma mesma realidade tributada.

A própria gênese da reforma confirma essa leitura. O itinerário político que conduziu ao modelo final evidência que a solução dual surgiu como arranjo de acomodação institucional, destinado a compatibilizar interesses federativos e resistências políticas, e não como resultado de uma distinção material profunda entre fatos geradores diversos. O desenho final preserva a aparência de pluralidade tributária, mas conserva a substância unitária da incidência.

Essa incongruência possui consequências dogmáticas relevantes. Se a materialidade é una, a fragmentação jurídica tende a ser percebida como técnica de organização administrativa, e não como expressão de competências tributárias autenticamente distintas. O risco é que a autonomia dos entes subnacionais seja reduzida a um estatuto de copropriedade arrecadatória em torno de um tributo cuja racionalidade sistêmica reclama uniformidade central. Em vez de pluralidade federativa robusta, ter-se-ia uma unidade de incidência gerida por múltiplos titulares formais, mas submetida a forte necessidade de padronização. O sistema passa a oscilar, então, entre a linguagem da descentralização e a prática da centralidade.

A fiscalização oferece exemplo dessa ambivalência. Poderão coexistir procedimentos fiscalizatórios conduzidos pela estrutura da União e pelo aparato vinculado ao IBS, ambos incidindo sobre os mesmos fatos econômicos, ainda que sob rubricas formalmente distintas. Ainda que haja cooperação operacional e compartilhamento de dados, nada garante, por si só, uniformidade quanto à apreensão dos fatos e às premissas interpretativas. Uma mesma operação pode ser qualificada de modo diverso em cada esfera, gerando exigências incompatíveis, glosas de crédito, autuações paralelas ou estratégias defensivas contraditórias. A simplificação normativa, nesse contexto, não impede a sobreposição funcional.

No plano judicial, a complexidade se intensifica. A CBS, como tributo federal, tende a ser submetida à Justiça Federal. O IBS, por sua vinculação a estados, Distrito Federal e municípios, tenderia, em princípio, a irradiar controvérsias para a Justiça Estadual. Ter-se-ia, assim, a coexistência de jurisdições distintas chamadas a interpretar a mesma materialidade econômica e, em larga medida, os mesmos conceitos jurídicos estruturantes. Do ponto de vista sistêmico, esse cenário é profundamente problemático. A fragmentação jurisdicional sobre uma base materialmente unitária compromete a previsibilidade, estimula decisões contraditórias e impõe aos tribunais superiores a tarefa de reconstruir, a posteriori, a coerência que o desenho institucional não assegurou originariamente.

É praticamente inconcebível, sob a ótica da racionalidade sistêmica, que um mesmo modelo de tributação do consumo seja interpretado, de forma relevante e reiterada, de maneira distinta por órgãos jurisdicionais pertencentes a ramos diversos do Poder Judiciário. Ainda que os recursos especial e extraordinário funcionem como mecanismos de unificação final, a solução concentrada nos tribunais superiores não elimina os custos da divergência nas instâncias ordinárias. As empresas estruturam operações em tempo real; os investimentos dependem de previsibilidade presente, não apenas de futura estabilização jurisprudencial. Se a coerência do sistema depender excessivamente de pronunciamentos tardios do STJ e do STF, o período de transição poderá ser marcado por forte insegurança.

A ausência de definição normativa clara sobre a competência judicial adequada para certas controvérsias híbridas agrava esse diagnóstico. Questões envolvendo simultaneamente IBS e CBS, ou operações em que a qualificação de um fato repercuta de maneira direta sobre ambos os tributos, podem produzir disputas complexas acerca do juízo competente. A repartição clássica entre Justiça Federal e Justiça Estadual, adequada a um modelo de competências mais nitidamente separadas, mostra-se menos funcional quando a estrutura tributária passa a operar sobre base material convergente. O risco é a multiplicação de conflitos de competência, decisões parciais e soluções processuais incapazes de apreender a unidade econômica da controvérsia.

A tendência natural, em tal cenário, é a transferência progressiva do esforço de estabilização para os tribunais superiores, em especial para o Superior Tribunal de Justiça e para o Supremo Tribunal Federal. O STJ será chamado a uniformizar a interpretação infraconstitucional; o STF, por sua vez, poderá ser reiteradamente provocado a definir os contornos constitucionais da autonomia federativa, da competência dos órgãos de governança e da compatibilidade do modelo com o princípio federativo. O sistema, então, passará a depender intensamente da construção jurisprudencial para alcançar consistência. A judicialização deixa de ser patologia residual e converte-se em instrumento estrutural de acabamento do próprio modelo.

A etapa inicial de implementação do Comitê Gestor do IBS ofereceu, desde logo, um exemplo de como a complexidade suprimida do plano normativo ressurge no plano institucional. Embora o desenho legal tenha sido concebido sob a lógica da paridade federativa, com 27 representantes dos estados e do Distrito Federal e 27 representantes dos municípios, a instalação do órgão ocorreu em contexto de incompletude representativa, justamente porque a definição da bancada municipal foi bloqueada por conflito entre a Frente Nacional de Prefeitas e Prefeitos e a Confederação Nacional de Municípios, conflito esse levado ao Judiciário do Distrito Federal. Ou seja, o órgão criado para viabilizar a gestão compartilhada do IBS começou a funcionar sem que uma das duas dimensões da representação subnacional estivesse plenamente estabilizada, o que confirma, no plano empírico, a advertência de que a governança do novo tributo depende de arranjos institucionais mais delicados do que aqueles sugeridos pela simplicidade do desenho constitucional. A edição posterior da Lei Complementar nº 227/2026, ao atribuir formalmente à FNP e à CNM a indicação dos primeiros representantes municipais para viabilizar a composição do Comitê Gestor, reforçou esse diagnóstico. Afinal, foi necessário recorrer, primeiro, ao Judiciário e, depois, ao legislador complementar para tornar operacional aquilo que o modelo prometia resolver pela via ordinária da coordenação federativa¹.

A experiência comparada ajuda a iluminar o problema. Em modelos federativos que adotaram sistemas harmonizados de tributação sobre o consumo, a estabilidade institucional dependeu menos da simples adoção de base comum e mais da existência de mecanismos claros de coordenação, adesão, uniformização e solução de controvérsias.

Na União Europeia, o imposto sobre valor agregado é formalmente harmonizado, mas administrado pelos Estados-membros. As divergências interpretativas são frequentes e exigem atuação constante do Tribunal de Justiça da União Europeia, que funciona como instância de uniformização. Na Índia, o Conselho do GST assegura maioria decisória aos Estados (2/3 dos votos) e requer maioria de 75% para aprovar mudanças². No Canadá, as províncias negociam individualmente com o governo federal e mantêm autonomia legislativa e administrativa³. Na Alemanha, os Länder participam diretamente do processo legislativo por meio do Bundesrat, com decisões baseadas em maiorias simples ou qualificadas, dependendo da questão. O modelo brasileiro aproxima-se dessas experiências, mas sem dotar o sistema de mecanismos equivalentes de estabilização. Isso amplia o risco de impasses e reforça a tendência de judicialização.

Onde há preservação consistente da autonomia subnacional, existem também escolhas institucionais que delimitam com nitidez o alcance da harmonização e os espaços de decisão própria. Onde há forte uniformização material, frequentemente se estabelecem órgãos com autoridade inequívoca para garantir coerência interpretativa. A lição comparada é simples: integração sem arquitetura decisória robusta produz atrito contínuo.

No caso brasileiro, o problema é agravado por uma peculiaridade: a combinação entre unidade material intensa e fragmentação institucional complexa. Não se trata apenas de um sistema dual em sentido clássico, com tributos paralelos de materialidade semelhante. Trata-se de um arranjo em que a unidade econômica do tributo coexiste com a dispersão das esferas de titularidade, administração, contencioso e jurisdição. O resultado é um sistema cuja racionalidade exige centralidade interpretativa, mas cuja legitimidade política depende da preservação da pluralidade federativa. É precisamente dessa tensão que emergem as dificuldades mais profundas do modelo.

O princípio da simplicidade, assim, precisa ser compreendido com maior rigor analítico. Simplicidade normativa não equivale a simplicidade institucional. Um sistema pode apresentar regras mais uniformes e, ao mesmo tempo, operar por meio de engrenagens decisórias mais complexas. A verdadeira simplificação tributária exige convergência entre forma normativa, desenho administrativo, competência interpretativa e estrutura jurisdicional. Se esses planos não estiverem adequadamente alinhados, a simplificação de um deles poderá ser neutralizada pela complexificação dos demais. A reforma brasileira parece situar-se exatamente nesse ponto de tensão.

Há, ainda, um aspecto menos visível, mas de grande importância: a transformação do perfil do conflito federativo. No modelo anterior, parte significativa da tensão manifestava-se na produção legislativa autônoma dos entes, na concessão de benefícios, na disputa pela base tributável e na guerra fiscal. O novo modelo tende a reduzir esses espaços clássicos de conflito, mas não elimina o dissenso; ele o internaliza na governança do sistema. A disputa desloca-se do plano aberto da legislação concorrente para o plano mais sofisticado da deliberação colegiada, da definição de critérios operacionais, da administração dos fluxos arrecadatórios e da interpretação uniforme. O conflito deixa de ser externo e fragmentário para tornar-se interno e institucionalizado.

Isso altera a natureza da autonomia federativa. Antes, os entes exerciam autonomia ampla, ainda que frequentemente disfuncional sob o ponto de vista sistêmico. Agora, a autonomia tende a ser mais coordenada, porém também mais dependente de arranjos coletivos. A questão não é apenas saber se essa transformação é desejável, mas se ela preserva um núcleo decisório mínimo sem o qual a federação se converte em mero modelo de repartição de receitas. A autonomia, em sentido constitucionalmente relevante, não pode reduzir-se a participação simbólica em estruturas nacionais. Ela requer capacidade efetiva de influir no resultado de modo não residual, bem como possibilidade de responder politicamente perante a própria comunidade pela gestão das competências tributárias que lhe são atribuídas.

Nesse cenário, o desempenho do Comitê Gestor adquire centralidade não apenas administrativa, mas constitucional. Se o órgão funcionar de maneira técnica, transparente, previsível e verdadeiramente cooperativa, poderá mitigar parte relevante das tensões do modelo. Se, ao contrário, tornar-se espaço de bloqueio, de captura política ou de subordinação tácita à União, a reforma poderá reforçar justamente aquilo que pretendia superar: a insegurança, o custo de conformidade e a litigiosidade. Em outras palavras, a sorte do novo sistema dependerá menos do enunciado constitucional abstrato e mais da qualidade concreta das instituições encarregadas de lhe dar vida.

A análise do modelo, portanto, exige a superação de uma falsa alternativa. Não se trata de opor a simplificação econômica à defesa abstrata do federalismo, como se uma necessariamente excluísse a outra. O ponto central é verificar se a busca por racionalidade tributária foi construída com arquitetura institucional apta a compatibilizar uniformidade operacional e autonomia política. A tensão não está na meta de simplificar, que é legítima e necessária, mas na forma escolhida para implementar essa simplificação. Um sistema pode ser economicamente racional e institucionalmente frágil. Pode reduzir distorções de mercado e, simultaneamente, gerar novas zonas de incerteza federativa e contenciosa.

Nesse sentido, a unidade material do IBS/CBS impõe uma escolha de coerência. Se o sistema é, em substância, um único imposto sobre o consumo desdobrado em parcelas de titularidade diversa, então a governança precisa reconhecer essa unidade e criar instrumentos robustos de uniformização administrativa e jurisdicional. Se, por outro lado, pretende-se sustentar que há verdadeira dualidade tributária, então seria necessário admitir espaços mais densos de autonomia decisória, inclusive com o custo correspondente de maior pluralidade interpretativa. O problema do modelo brasileiro é querer, ao mesmo tempo, a unidade material própria de um tributo único e a narrativa federativa de competências preservadas, sem resolver integralmente as tensões geradas por essa combinação.

A recente implementação do novo sistema revela precisamente essa possibilidade de contradição estrutural entre coordenação normativa formalmente prevista e centralização material. De um lado, o Comunicado Conjunto CGIBS/RFB nº 01/2025 e o Ato Conjunto RFB/CGIBS nº 1/2025 estabeleceram⁴, de maneira articulada, as diretrizes iniciais das obrigações acessórias para 2026, prevendo a emissão de documentos fiscais eletrônicos com destaque simultâneo de IBS e CBS, bem como a futura instituição de declarações específicas, como a DERE. A disciplina transitória, ao condicionar a aplicação de penalidades à publicação da “parte comum dos regulamentos do IBS e da CBS”, indica a consciência institucional de que a operacionalização do sistema depende de um núcleo normativo compartilhado, apto a assegurar uniformidade técnica e coerência interpretativa. Nesse plano, o modelo parece materializar a lógica de governança integrada que sustenta a unidade material do imposto, na qual IBS e CBS operam como expressões normativas de uma mesma realidade econômica. Por outro lado, essa coordenação formal convive com um movimento simultâneo de centralização funcional, no qual a União, por meio da Receita Federal, assume protagonismo normativo e técnico em aspectos centrais da implementação. A publicação, em fevereiro de 2026, dos manuais, leiautes e documentos técnicos da DERE (obrigação acessória relacionada à Declaração de Regimes Específicos para o setor financeiro), feita exclusivamente pela Receita Federal⁵, antes mesmo da consolidação plena das instâncias deliberativas do Comitê Gestor, evidencia que a construção do sistema avança, em pontos relevantes, independentemente de deliberação colegiada. Soma-se a isso o fato de que boa parte da infraestrutura digital da reforma, incluindo portais, manuais técnicos e fluxos operacionais, vem sendo estruturada no âmbito da administração federal, ainda que formalmente destinada a ambos os tributos⁶. O resultado é a consolidação de um arranjo em que a coordenação normativa não afasta a possibilidade de centralização, na qual a União, por deter maior capacidade administrativa e tecnológica, passa a definir, na prática, os contornos operacionais do sistema.

A reforma, assim, projeta sobre o direito tributário brasileiro uma questão clássica do constitucionalismo federativo: a diferença entre autonomia nominal e autonomia efetiva. A primeira se satisfaz com a atribuição formal de competências e receitas. A segunda exige condições institucionais para o seu exercício real. Quando o ente conserva o produto arrecadado, mas perde a condução direta das funções essenciais do tributo, surge a dúvida sobre qual parcela de autonomia efetivamente subsiste. O debate não é apenas teórico. Ele influenciará a interpretação futura do princípio federativo, a definição dos limites da cooperação obrigatória e a legitimidade de novos movimentos de centralização administrativa.

Por isso, o êxito da reforma dependerá de fatores que transcendem o texto constitucional. Será indispensável definir com precisão as competências normativas e operacionais do Comitê Gestor, estruturar procedimentos eficazes de resolução de impasses, conferir autoridade real aos mecanismos de harmonização, instituir instrumentos robustos de uniformização interpretativa, integrar fiscalização e obrigações acessórias sem duplicidade indevida e estabelecer soluções claras para a competência judicial nas controvérsias híbridas. Sem tais providências, a promessa de simplicidade permanecerá em nível retórico, incapaz de se converter em experiência institucional estável. Sem isso, a coerência sistêmica da reforma continuará mais formal do que real.

Em última análise, a reforma não elimina o problema estrutural do sistema tributário brasileiro; ela o desloca. O eixo da dificuldade deixa de ser predominantemente a dispersão legislativa do consumo e passa a ser a governança de um modelo unitário em substância e fragmentado em suas formas institucionais. A questão central deixa de consistir apenas em interpretar normas complexas e passa a ser fazer funcionar, com coerência, um sistema que depende de cooperação intensiva entre entes autônomos, centros administrativos distintos e jurisdições potencialmente concorrentes. A nova ordem tributária, portanto, não inaugura o fim das tensões do federalismo fiscal brasileiro. Ela inaugura, antes, uma fase mais sofisticada dessas tensões, na qual simplicidade econômica, centralização funcional e autonomia federativa entram em permanente estado de negociação.

Se a reforma alcançar equilíbrio entre esses elementos, poderá representar verdadeira modernização do sistema tributário nacional. Se falhar nessa tarefa, porém, o país terá substituído uma complexidade já conhecida por outra menos visível, mais institucionalizada e talvez mais difícil de corrigir. O desafio, por isso, não é apenas celebrar a racionalidade do novo desenho nem lamentar abstratamente a perda de espaços de autonomia. Trata-se de compreender que, no modelo IBS/CBS, a questão decisiva não reside unicamente na estrutura do imposto, mas na estrutura do poder que o administra. E é precisamente nesse ponto que se decidirá, nos próximos anos, se a reforma será lembrada como avanço civilizatório do federalismo cooperativo ou como o início de um processo silencioso de centralização tributária sob aparência de descentralização.

Notas

1. TJDFT suspende eleição para representantes dos municípios no Comitê Gestor do IBS; https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp227.htm; https://comsefaz.org.br/novo/comite-gestor-do-ibs-estados-e-municipios-confirmam-os-54-representant….

2. Governo da Índia. GST – concept and status. Relatório oficial do Comitê de Tributos Indiretos e Aduaneiros, da Receita Federal / Ministério das Finanças da Índia. Abril/2019.

3. BOADWAY, Robin & WATTS, Ronald. Fiscal federalism in Canada. Queen’s University: Ontario, Jul./2000. PP. 82-85; BIRD, Richard. The GST/HST: creating an integrated sales tax in a federal country. Georgia State University: Atlanta, Abr./2013. PP. 2-14; Canada. Excise tax act, parte IX e item 277.1 e ss.; Ernst & Young. Worldwide VAT, GST and Sales Tax Guide, 2019. Disponível em: https://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/ey-2019-Worldwide-VAT-GST-and-Sales-Tax-Guide/$FILE/ey-20….

4. Comunicado Conjunto CGIBS e RFB 01/2025 – CGIBS – Comitê Gestor do IBS; ATO CONJUNTO RFB/CGIBS Nº 1, DE 22 DE DEZEMBRO DE 2025 – ATO CONJUNTO RFB/CGIBS Nº 1, DE 22 DE DEZEM…; https://www.gov.br/fazenda/pt-br/assuntos/noticias/2025/dezembro/receita-federal-e-comite-gestor-do….

5. https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/assuntos/noticias/2026/fevereiro/reforma-tributaria-receita….

6. https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/programas-e-atividade….

Reforma Tributária em homenagem a Gustavo Brigagão

Autor: Hamilton Das de Souza